根据各地披露的发债信息，11月地方新增专项债发行规模预计为4922亿元 ，较上月增长了超2000亿元。与此同时 ，11月用于偿还存量债务的地方再融资债券（又称特殊再融资债券）发行规模为1767亿元，较上月增长了超1300亿元 。
11月新增专项债和特殊再融资债券规模大幅攀升的背后 ，在于5000亿元地方债结存限额的加快发行 。10月17日 ，财政部相关负责人表示，从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方 ，支持地方化解存量政府投资项目债务 、消化政府拖欠企业账款 、部分省份项目建设等。其中 ，3000亿元用于化债，2000亿元用于稳投资 。
扩大投资和化债，也是今年地方债的主要投向领域 。从前11个月地方债券发行情况来看 ，用于化解存量隐性债务、拖欠企业账款 、存量PPP项目等化债资金规模接近3.5万亿元；用于扩大投资的新增一般债券和新增专项债券规模超过3.9万亿元。
四季度化债力度进一步加码
受房地产市场深度调整影响 ，地方政府综合财力出现收缩 。为此，2024年四季度安排使用4000亿元地方债结存限额 ，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款 。今年四季度延续了去年的做法 ，安排使用5000亿元地方债结存限额，其中3000亿元用于化解存量政府投资项目债务 、消化政府拖欠企业账款。
所谓“地方政府债务结存限额” ，是指地方政府法定债务限额大于余额的差额 ，主要是地方通过加强财政收支管理、安排预算资金偿还到期法定债务形成的。比如经全国人大批准，2024年地方政府债务限额为52.8万亿元 。截至2024年末 ，地方政府法定债务余额47.5万亿元 。上述两者间的差额 ，即为地方政府债务结存限额。由于结存限额的使用，仍然在全国人大常委会批准通过的债务限额内 ，可由国务院灵活安排使用 ，近年来成为年中稳增长的重要工具之一 。
3000亿元结存限额的获批，推动用于偿还存量债务的特殊再融资债券的加快发行 。按照“6+4+2 ”一揽子化债举措的安排，今年年初既定有2万亿元置换存量隐性债务的再融资专项债 ，和8000亿元新增专项债用于化债。受这2.8万亿元既定化债工具发行影响 ，今年1-7月份特殊再融资债券发行规模为0 。8月份特殊再融资债券启动发行，8-11月份的月度发行规模分别为33亿元 、62亿元 、450亿元、1767亿元 ，合计约2312亿元 。
8月以来 ，贵州、海南 、辽宁 、广东、福建 、安徽 、浙江、江苏 、湖北 、重庆、山东等诸多省份，都分得一定规模的额度 ，相继发行了特殊再融资债券。比如11月28日 ，广东还将发行一批再融资债券，包括再融资专项债和再融资一般债 ，规模总计约22亿元 ，募集资金投向为“偿还存量债务 ” 。
12月份仍有一定额度的再融资债券有待发行 。从目前披露信息来看，仅12月1日和12月2日 ，内蒙古 、山西 、宁波还将发行一批特殊再融资债券 ，规模合计约278亿元。
化债无疑是今年地方债的重要投向领域 。截至11月底，2万亿元置换存量隐性债务的再融资债券已近尾声，仅剩11亿元的额度有待发行 。截至11月底 ，未披露“一案两书”（项目实施方案、财务评价报告 、法律意见书）的新增专项债 ，意味该项目没有“一案两书 ” 、并非新增投资项目，即主要用于化债的“特殊新增专项债 ”的发行规模为1.35万亿元。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对21世纪经济报道记者表示 ，在今年2万亿元置换存量隐性债务的基础上 ，四季度又增加3000亿元化债资金，是贯彻中央“积极稳妥化解地方政府债务风险”的最新部署。加大地方化债力度 ，主要是想从源头上减轻地方政府债务负担 ，降低隐性债务的规模，帮助地方在投融资领域轻装上阵 ，为推动实现“十五五 ”良好开局奠定基础 。
加大稳投资力度
11月地方新增专项债发行规模为4922亿元 ，超过8月、9月、10月的发行规模 。2000亿元地方债结存限额的使用，也为项目建设增加更多资金。
四季度进一步追加稳投资资金 ，在于当前基建投资增速面临一定压力 。国家统计局数据显示 ，1-10月份基建投资同比下降0.1%，该增速相较1-9月份回落1.2个百分点 。
今年年初既定的地方新增债券规模不少，包括8000亿元新增一般债券和4.4万亿元新增专项债券 ，四季度又新增2000亿元专项债。截至11月底 ，地方新增一般债券发行规模合计7317亿元，年度发行进度约93%；地方新增专项债发行约4.46万亿元 ，年度发行进度约97% 。
地方新增债券发行规模不少 ，但是对基建投资拉动作用偏弱，很重要的原因在于用于化债 、收储的资金增多 。用于土地收储 、收购存量商品房的新增专项债券资金增多 ，这对当期实物投资的拉动作用有限。
截至11月底 ，土储专项债发行规模达到5198亿元，既有用于回收存量闲置土地 ，也有用于新增土地收储项目 。用于收购存量商品房的专项债总体规模不大 ，但是有越来越多省份在推进相关工作 。比如11月份，湖南、河北部分地方共计发行7.38亿元新增专项债 ，用于收购存量商品房用作保障性住房。
需要指出的是 ，未披露“一案两书 ”的特殊新增专项债中，今年还有一类新增用途，即用于政府投资基金 。不过 ，总体而言 ，用于政府投资基金的规模相对较少 。
据现代咨询集团统计，截至11月底 ，北京 、上海 、宁波、山西 、浙江 、湖北、江苏 、四川 、深圳、广东等地 ，共计发行了815亿元新增专项债用于政府投资基金。比如，广东将发行100亿元专项债用于广东省政府投资基金 ，上海分三次共发行100亿元专项债 ，分别用于上海未来产业基金 、浦江创源基金。
中央财经大学教授温来成对21世纪经济报道记者表示，新增专项债券用于政府投资基金处在探索阶段 。当前 ，民间投资的积极性不高 ，通过政府投资基金可以撬动民间投资，进而带动经济增长 。通过政府投资基金来投早 、投小、投硬科技 ，发挥耐心资本的作用 ，更好地推动人工智能、人形机器人等新兴产业的发展。但是，投资初创期的项目，风险比较大 ，专项债是需要还本付息的 ，所以需要注重把控风险 。
温来成表示，安排使用5000亿元地方债结存限额 ，很重要的原因在于9月 、10月份投资增速有所回落 ，需要加大稳投资的政策力度 。2000亿元用于项目建设，有助于扭转投资下降的趋势 ，并为明年实现“十五五”的“开门红”打下基础。考虑到当前国内有效需求不足 、预期偏弱的现状 ，且外部环境存在不确定性，预计2026年新增政府债务规模可能在今年的基础上进一步增加 。
（文章来源：21世纪经济报道）
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